Ο ατέρμων βρόχος του ρόλου του Γενικού Εισαγγελέα

Ο θεσμός του Γενικού Εισαγγελέα στην Κυπριακή Δημοκρατία αναδεικνύεται ως κεντρικός πυλώνας της συνταγματικής αρχιτεκτονικής της χώρας, με έναν σχεδιασμό όμως που δημιουργεί σήμερα δομικές εντάσεις, τις οποίες επιχειρούν να διορθώσουν οι σύγχρονες μεταρρυθμίσεις. Την ένταση των σχετικών συζητήσεων ανεβάζουν τα εξόφθαλμα θέματα προσωπικών σχέσεων μεταξύ ελεγκτών και ελεγχόμενων, καθώς και λογικά αμφισβητούμενων αποφάσεων χωρίς λογοδοσία. Αυτό το άρθρο όμως θα περιοριστεί στα τεχνικά χαρακτηριστικά της διαδικασίας και όχι στα ποιοτικά των προσώπων που τη διέπουν στο παρόν.

Ο βασικός συνταγματικός ρόλος

Με βάση το δοτό Σύνταγμα του 1960, ο Γενικός Εισαγγελέας είναι ο ανώτατος νομικός σύμβουλος του κράτους και ταυτόχρονα η αρχή που είναι επιφορτισμένη με την ποινική δίωξη, ασκώντας εξαιρετικά ευρύ περιθώριο διακριτικής ευχέρειας στο αν θα αρχίσουν, θα συνεχιστούν, θα ανασταλούν ή θα τερματιστούν ποινικές διαδικασίες.
Η συνύπαρξη αυτών των δύο λειτουργιών ιστορικά δικαιολογήθηκε από το μικρό μέγεθος του κράτους και την αντιληπτή ανάγκη για έναν ενιαίο, κεντρικό νομικό θεσμό, ικανό να διασφαλίζει συνοχή στη δράση της εκτελεστικής εξουσίας και στην ποινική πολιτική.
Το αξίωμα περιβάλλεται από ισχυρές εγγυήσεις ανεξαρτησίας, με κατοχύρωση της μονιμότητας και προστασία από αυθαίρετη παύση, γεγονός που το τοποθετεί σε περίοπτη θέση εξουσίας και εκτός της άμεσης πολιτικής επιρροής. Όλα αυτά παράλληλα με το γεγονός ότι ο Γενικός Εισαγγελέας και ο Βοηθός του, είναι οι υψηλότερα αμειβόμενοι δημόσιοι αξιωματούχοι στην ΚΔ - δεδομένο που εμφανίζεται να λειτουργεί ως ασπίδα για την ανεξαρτησία και την αμεροληψία τους.

Έλεγχοι, ισορροπίες και ζητήματα κράτους δικαίου

Ακριβώς αυτά τα χαρακτηριστικά που καθιστούν τον Γενικό Εισαγγελέα ισχυρό θεσμό, γεννούν ταυτόχρονα κρίσιμα ερωτήματα για το σύστημα ελέγχων και ισορροπιών.
Όταν ο ίδιος θεσμός παρέχει νομική συμβουλή στην κυβέρνηση και, ταυτόχρονα, αποφασίζει για την άσκηση ή μη ποινικής δίωξης, ιδίως σε υποθέσεις που αφορούν υπουργούς, ανώτερους αξιωματούχους ή πολιτικά ευαίσθητα θέματα, ο κίνδυνος πραγματικής ή έστω αντιληπτής σύγκρουσης συμφερόντων γίνεται έντονος.
Ευρωπαϊκά όργανα, όπως η GRECO, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή της Βενετίας και οι μηχανισμοί κράτους δικαίου της ΕΕ, έχουν επανειλημμένα επισημάνει ότι η υφιστάμενη διάρθρωση δημιουργεί πεδίο για πιθανή «αδικαιολόγητη επιρροή» και υπολείπεται των σύγχρονων προτύπων διάκρισης των εξουσιών και λειτουργικής αυτονομίας της εισαγγελικής αρχής.

Οι ανησυχίες αυτές δεν είναι αμιγώς θεωρητικές, αλλά αγγίζουν ευθέως το ζήτημα της εμπιστοσύνης των πολιτών στη δικαιοσύνη.
Όταν η κοινωνία πιστεύει ότι η διακριτική ευχέρεια στην άσκηση ποινικών διώξεων ενδέχεται να επηρεαστεί – άμεσα ή έμμεσα – από την κυβέρνηση που ταυτόχρονα συμβουλεύει ο ίδιος θεσμός, η πίστη στην αμεροληψία και στην ισότητα όλων ενώπιον του νόμου αναπόφευκτα διαβρώνεται.
Η συζήτηση ανέδειξε ότι σε μια σύγχρονη δημοκρατία η εικόνα της ανεξαρτησίας είναι σχεδόν εξίσου κρίσιμη με την ουσιαστική ανεξαρτησία, διότι η νομιμοποίηση του θεσμού θεμελιώνεται τόσο στην ουσία όσο και στην αντίληψη της κοινωνίας.

Η σύγχρονη μεταρρυθμιστική ατζέντα

Η εμπειρία της Μάλτας λειτουργεί ως χαρακτηριστικό παράδειγμα για το πώς ένα κράτος με παρόμοια αποικιακή κληρονομιά στον θεσμό του Γενικού Εισαγγελέα μπορεί να προχωρήσει σε βαθύ θεσμικό επανασχεδιασμό, σε διάλογο με τις εκθέσεις της GRECO. Το 2019, υπό την πίεση τόσο της Επιτροπής της Βενετίας όσο και των αξιολογήσεων της GRECO, η Μάλτα διαχώρισε νομοθετικά τον διπλό ρόλο του Γενικού Εισαγγελέα, δημιουργώντας νέο θεσμό State Advocate ως κύριο νομικό σύμβουλο της κυβέρνησης, ενώ ο Attorney General εξελίχθηκε σε κατ’ ουσίαν επικεφαλής της ποινικής δίωξης. Παρά την κριτική ότι η συνολική συμμόρφωση με τις αντι‑διαφθορικές συστάσεις παραμένει ελλιπής – με τη GRECO να διαπιστώνει πως έχουν εφαρμοστεί πλήρως μερικές από τις συστάσεις της και να ενεργοποιεί αυστηρές διαδικασίες συμμόρφωσης – η Μάλτα ,σε λιγότερο από ένα χρόνο, ενσωμάτωσε στο θεσμικό της πλαίσιο τον βασικό άξονα εκσυγχρονισμού: τον διαχωρισμό συμβουλευτικού και διωκτικού ρόλου.

Οι εκθέσεις της GRECO για την Κύπρο αναδεικνύουν την καθυστέρηση της προσαρμογής της ΚΔ ακριβώς σε σχέση με το βασικό πρόβλημα: την ανάγκη ενίσχυσης της ανεξαρτησίας της εισαγγελικής λειτουργίας στο πλαίσιο της Νομικής Υπηρεσίας. Στην 4η αξιολογητική έκθεση, η GRECO συνέστησε ρητά οι σχεδιαζόμενες μεταρρυθμίσεις να αποσκοπούν σε υψηλότερο βαθμό ανεξαρτησίας της εισαγγελίας, μεγαλύτερη αυτονομία των νομικών λειτουργών και σαφέστερους εσωτερικούς κανόνες κατανομής υποθέσεων, ώστε να περιοριστεί ο κίνδυνος αδικαιολόγητης επιρροής. Για αρκετά χρόνια, η συμμόρφωση χαρακτηριζόταν «μη υλοποιημένη», με την GRECO να επαναλαμβάνει ότι οι αλλαγές παρέμεναν σε πρώιμο στάδιο και να καλεί τις κυπριακές αρχές να προχωρήσουν χωρίς καθυστέρηση. Έτσι, η GRECO λειτουργεί ως διαρκής υπενθύμιση ότι οι θεσμικές εγγυήσεις ανεξαρτησίας πρέπει να επεκταθούν και στον χώρο της εισαγγελίας, όπου ο ρόλος του Γενικού Εισαγγελέα παραμένει κομβικός.

Κατόπιν ετών διεθνών συστάσεων και εσωτερικού διαλόγου, η Κύπρος κινείται πλέον προς μια βαθιά αναδιάρθρωση του ρόλου του Γενικού Εισαγγελέα.
Το μεταρρυθμιστικό πακέτο της κυβέρνησης, που έχει εγκριθεί από το Υπουργικό Συμβούλιο και εξετάζεται σε κοινοβουλευτικό επίπεδο, έχει ως άξονα τον διαχωρισμό των συμβουλευτικών και διωκτικών αρμοδιοτήτων μέσω της δημιουργίας ανεξάρτητου Διευθυντή Δημόσιων Διώξεων (ή Γενικού Εισαγγελέα των Ποινικών Διώξεων) και Αναπληρωτή του.
Στο προτεινόμενο μοντέλο, ο Γενικός Εισαγγελέας παραμένει ο νομικός σύμβουλος του κράτους και επικεφαλής της Νομικής Υπηρεσίας, ενώ όλες οι αρμοδιότητες ποινικής δίωξης μεταφέρονται στη νέα εισαγγελική αρχή. Παράλληλα, ο Γενικός Εισαγγελέας όσο και ο νέος Διευθυντής Δημόσιων Διώξεων θα διορίζονται για μία, μη ανανεώσιμη, θητεία οκτώ ετών, με καθεστώς και απολαβές εφάμιλλες με εκείνες των ανώτατων δικαστών, ώστε να ενισχυθεί η θεσμική ανεξαρτησία και να αποτραπεί η πολιτική πίεση που συνδέεται με ενδεχόμενη επαναδιορισμό.
Η ίδια η Νομική Υπηρεσία αναμένεται να αναβαθμιστεί σε πλήρως αυτοτελή θεσμό, με σαφέστερο εσωτερικό διαχωρισμό μεταξύ συμβουλευτικού και διωκτικού έργου, καθώς και με κωδικοποιημένους κανόνες για διορισμούς, παύσεις και οργανωτική δομή.
Παράλληλες μεταρρυθμίσεις για το Γραφείο του Γενικού Ελεγκτή, περιλαμβανομένων χρονικών ορίων θητείας και δημιουργίας Συμβουλίου Ελέγχου, εντάσσονται στο ίδιο ευρύτερο εγχείρημα εκσυγχρονισμού των ανεξάρτητων ελεγκτικών θεσμών, σε εναρμόνιση με τις ευρωπαϊκές πρακτικές.

Αντικρουόμενες προσεγγίσεις και συνταγματικές ευαισθησίες

Παρότι η κατεύθυνση της μεταρρύθμισης τυγχάνει ισχυρής στήριξης από ευρωπαϊκούς θεσμούς, δεν παύει να αποτελεί πεδίο έντονης συζήτησης στο εσωτερικό.
Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και η Επιτροπή της Βενετίας έχουν χαιρετίσει τον διαχωρισμό των ρόλων ως κρίσιμο βήμα για την ενίσχυση τόσο της ανεξαρτησίας όσο και της λογοδοσίας του συστήματος δικαιοσύνης, την αποτελεσματικότερη καταπολέμηση της διαφθοράς και την προσέγγιση των επικρατουσών ευρωπαϊκών μοντέλων.
Εσωτερικές κριτικές, ωστόσο, προειδοποιούν για τις συνταγματικές δεσμεύσεις και τον κίνδυνο ότι, εάν ο νέος σχεδιασμός δεν γίνει με προσοχή, μπορεί να κατακερματίσει την ευθύνη, να δημιουργήσει επικαλύψεις ή να ανοίξει νέα κανάλια πολιτικής παρέμβασης στις διώξεις. Παράλληλα συντρέχει και σχετική κοινοβουλευτική διαδικασία (Ο περί της Δέκατης Ένατης Τροποποίησης του Συντάγματος Νόμος (Αρ. 1) του 2024) που καλεί σε διαχωρισμό των εξουσιών του Γενικού Εισαγγελέα της Δημοκρατίας και συνυπογράφεται από την προτείνουσα Ειρήνη Χαραλαμπίδου και ακόμη 8 βουλευτές.

Κεντρικό σημείο της συζήτησης είναι το εύρος των συνταγματικών τροποποιήσεων και ο τρόπος με τον οποίο θα λειτουργεί στην πράξη η σχέση των νέων θεσμών.
Ορισμένες νομικές φωνές τονίζουν ότι η μεταβολή ενός συνταγματικά κατοχυρωμένου αξιώματος, το οποίο σχεδιάστηκε ως κεντρική ανεξάρτητη αρχή, πρέπει να γίνει με μεγάλη προσοχή, διασφαλίζοντας ότι η νέα εισαγγελική δομή θα διαθέτει τουλάχιστον ισοδύναμες εγγυήσεις αυτονομίας, διαφάνειας και αξιοκρατικών διορισμών.
Άλλοι υπογραμμίζουν ότι το πραγματικό κρίσιμο ζήτημα είναι η διαμόρφωση αποτελεσματικών ασφαλιστικών δικλείδων γύρω από την άσκηση και τον έλεγχο της εισαγγελικής διακριτικής ευχέρειας, μέσα από σαφή κριτήρια, λογοδοσία, εσωτερικές κατευθυντήριες γραμμές και δυνατότητες δικαστικού ή θεσμικού ελέγχου των αποφάσεων μη άσκησης δίωξης.

Ανάγκη για άμεσες εξελίξεις

Η κατάθεση των νομοσχεδίων για τη μεταρρύθμιση συνοδεύεται από πολυσέλιδη γνωμάτευση του Γενικού Εισαγγελέα, ο οποίος παραθέτει μη ομόφωνες απόψεις Επιτροπής Εμπειρογνωμόνων (Βενιζέλος, Πολυβίου, Αιμιλιανίδης θεωρούν συνταγματικές τις αλλαγές· Παπαγεωργίου, Χατζηχάννα επιφυλάσσονται· πρώην δικαστές Χατζηχαμπής, Καλλής τις κρίνουν αντισυνταγματικές) και προτείνει εναλλακτικά εσωτερικό διακανονισμό εντός της Νομικής Υπηρεσίας (π.χ. Υπεύθυνος Ποινικού Τομέα και Υπεύθυνος Νομικών Συμβουλών) χωρίς δραστικές συνταγματικές παρεμβάσεις. Επικαλούμενος το Δίκαιο της Ανάγκης, εκφράζει σοβαρές επιφυλάξεις ως προς τη συνταγματικότητα, προειδοποιώντας για «ορατούς κινδύνους» και «ανυπέρβλητες αρνητικές συνέπειες» σε περίπτωση δικαστικής αμφισβήτησης, ως προασπιστής της νομιμότητας και του κράτους δικαίου.

Σε δημόσια συζήτηση στα πλαίσια του Cyprus Forum 2023, ο τέως Γενικός Εισαγγελέας Κώστας Κληρίδης σε μια μνημειακή τοποθέτηση (κατά την προσωπική μου άποψη), σημείωσε: “Υπάρχουν, ναι, προβληματισμοί ως προς συνταγματικά θέματα. Είναι προβληματισμοί όμως και όχι ανυπέρβλητα προβλήματα. Τα ανυπέρβλητα προβλήματα είναι ένα επιχείρημα το οποίον βολεύει ίσως κάποιους για να σκοτώνουν το θέμα ή για να προκαλούν κάποιαν αναβλητικότητα”.

Στη συνέχεια υπέβαλε σειρά ουσιαστικών προτάσεων, που σε αυτή τους την συνοπτική μορφή, φαίνονται σίγουρα πιο ριζοσπαστικοί από ο,τιδήποτε βρίσκεται σήμερα υπό συζήτηση. Συνοπτικά:

1. Διαχωρισμός εξουσιών: Απαραίτητος διαχωρισμός του ρόλου του νομικού συμβούλου της εκτελεστικής εξουσίας (Πρόεδρος, Υπουργοί, Υπουργικό Συμβούλιο) από τον ρόλο του απόλυτου άρχοντα ποινικών υποθέσεων, για να εξαλειφθούν συγκρούσεις συμφερόντων – «απαράδεκτο σήμερα να συνδυάζονται».

2. Διαδικασία διορισμού και των δύο αξιωματούχων: Κοινή διαδικασία - Όχι μονομερής επιλογή από Πρόεδρο της Δημοκρατίας, αλλά με προκαταρκτικό γνωμοδοτικό συμβούλιο και έγκριση από άλλο σώμα (π.χ. Βουλή, Ανώτατο Δικαστήριο, Συνταγματικό).

3. Θητεία Νομικού Συμβούλου: Συναρτάται με τη θητεία του Προέδρου (πενταετία ή πρόωρη λήξη), σαν ιδιωτικός δικηγόρος – επιλογή του Προέδρου, χωρίς σύγκρουση, καθώς συμβουλεύει Υπουργούς/κράτος αλλά χωρίς ποινικές αρμοδιότητες.

4. Διορισμός Δημόσιου Κατηγόρου: Πλήρης διαφάνεια, με εκ των υστέρων συστάσεις/εγκρίσεις. Τελείως ανεξάρτητος, όπως οι δικαστικοί λειτουργοί – οι συστάσεις ευρωπαϊκών σωμάτων (GRECO κ.λπ.) αφορούν ειδικά τους δημόσιους κατηγόρους, που σήμερα είναι «προβληματικά» ενταγμένοι στην ίδια υπηρεσία με νομικούς συμβούλους.

Συνολικά, τα επιχειρήματα συγκλίνουν σε μια βασική διαπίστωση: το ζητούμενο δεν είναι εάν ο Γενικός Εισαγγελέας θα παραμείνει ισχυρός και ανεξάρτητος θεσμός, αλλά με ποιον θεσμικό σχεδιασμό η ισχύς αυτή θα υπηρετεί το κράτος δικαίου αντί να το υπονομεύει.
Το υπό διαμόρφωση μοντέλο – διατήρηση του Γενικού Εισαγγελέα ως υψηλού επιπέδου, μη πολιτικού νομικού συμβούλου, με ταυτόχρονη ανάθεση της ποινικής δίωξης σε ξεχωριστή, εξίσου ανεξάρτητη αρχή – αντανακλά μια ευρύτερη ευρωπαϊκή τάση διάκρισης ανάμεσα στη νομική συμβουλή και στην επιβολή του νόμου.

Εφόσον υλοποιηθεί με ισχυρές εγγυήσεις, διαφανείς διαδικασίες διορισμού και ουσιαστικούς μηχανισμούς λογοδοσίας, η μεταρρύθμιση μπορεί να αναδιαμορφώσει δημιουργικά το κυπριακό σύστημα ελέγχων και ισορροπιών, να μειώσει τις συγκρούσεις συμφερόντων και να ενισχύσει την εμπιστοσύνη των πολιτών στον θεσμό της δικαιοσύνης και ευρύτερα στους θεσμούς της ΚΔ.
Παράλληλα, η επιτυχία των αλλαγών θα εξαρτηθεί από τη διαρκή πολιτική βούληση και την θεσμική κουλτούρα: ακόμη και η καλύτερη νομική αρχιτεκτονική μπορεί να αποτύχει, εάν όσοι την υπηρετούν δεν ενστερνιστούν την ανεξαρτησία, την ευθύνη και τη θεμελιώδη αρχή ότι κανένας θεσμός – όσο ιστορικός ή ισχυρός κι αν είναι – δεν βρίσκεται υπεράνω του ελέγχου σε μια σύγχρονη συνταγματική δημοκρατία.